零基预算执行中存在的主要问题和对策研究
简介：内容提要：通过对行政事业单位财政收入支出情况调查，特别是对水利行业行政事业性收支分析，阐述实行零基预算后存在诸多亟需完善的方面。对研究和探讨财政预算规范化管理，充分发挥零基预算的强大功能，提高资金使用效益，促进经济和各项事业平稳发展具有一定的指导作用。
2001 ...
内容提要：通过对行政事业单位财政收入支出情况调查，特别是对水利行业行政事业性收支分析，阐述实行零基预算后存在诸多亟需完善的方面。对研究和探讨财政预算规范化管理，充分发挥零基预算的强大功能，提高资金使用效益，促进经济和各项事业平稳发展具有一定的指导作用。
2001年以来我国部门预算开始采用西方市场经济国家普遍实行的零基预算编制方法。它是从总体上控制政府财政支出的一种预算组织形式，基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切预算收支按照政策规定、发展需要、可行性和必要性重新进行审核和评价，侧重于对资金使用效益的考核，一切从零开始来编制预算。零基预算是与国际惯例接轨的预算管理新模式，其关键是编制定员定额预算标准。
一、零基预算实施过程中存在的主要问题
我国财政体制改革的重点从收入管理转向支出管理后，对零基预算编制方法进行了有益的实践和探讨，但也存在一些不容忽视的问题。如财政支出预算仍然保持着范围过大包揽过多，特别是向竞争性生产建设领域延伸过多的格局。而对社会公共需要的一些急需开支项目则又无力顾及，使财政工作十分被动。
（一）人员和公用经费预算存在单位之间、部门之间财力分布失衡和苦乐不均问题。
1、受各种因素影响，人员经费分配不平衡。经调查，甘肃省行政管理部门年人均财政拨款2001年为1.83万元，2005年为3.31万元，年平均增长速度为16%。同期水利行政管理部门只有1.63万元和2.42万元，不但绝对数较低且年平均增长速度只有10%。
甘肃省事业单位年人均财政拨款2001年为1.39万元，2005年为2.49万元，年平均增长速度为16%。同期水利事业单位只有1.17万元和1.8万元，不但绝对数较低且年平均增长速度只有12%。而工业交通、文化体育广播出版、城市建设等事业单位，年人均财政拨款绝对数和年平均增长速度都比水利行业高出许多。
2、人员经费支出增长较快，而真正用于事业发展的公用经费并没有随之较快增长。甘肃省行政管理部门公用经费占行政性支出的比重 2001年和2004年均为45%，同期水利行政管理部门的比重分别只有44%和23%，不但没有增加反而逐年呈下降趋势。
甘肃省事业单位公用经费占事业性支出的比重 2001年和2004年分别是42%和50%，同期水利事业单位的比重只有15%和11%。水利事业单位人员支出所占比重，由2001年的85％上升到2004年的89％。财政资金的很大部分用于人员开支，公用经费难以保障，阻碍了事业的发展。而同期工业交通、文化体育广播出版、城市建设等事业单位公用经费的比重均在46%和56%以上，比水利行业的高出许多。
（二）预算编制采取“一刀切”，缺乏科学性
经费预算标准很少考虑各单位的特点、职能、工作量大小等客观因素，在申请预算时基本没有对原有和新申请的计划项目进行系统评价和审查，只是下发预算编制软件，只要输入单位财政供养人数，整个行政事业性支出预算就可全部生成，导致单位人员和公用经费预算与实际支出差别较大。
（三）预算编制过程存在不透明不合理因素
公用经费中的会议费、修缮费、设备购置费等均纳入专项经费实行一事一报，按申请专项资金的办法由财政部门解决，削弱了人民代表大会对当年财政预算的事前监督。
二、零基预算实施过程中存在问题的主要原因
（一）财政经济总体实力不强，财政收入总量不足，增量有限。
近年来，甘肃省经济虽然得到了很大发展，综合经济实力明显增强，但从全国来看，则呈现出经济实力不足，在全国所占的位次逐年后移。全省GDP占全国GDP的比重逐年下降，由1980年的1.64％下降到2004年的0.95％；全省财政收入占全国财政收入的比重由1980年的1.29％，下降到2004年的0.82％。
（二）财政供养人员急剧膨胀，人员经费增长过快。
据统计，甘肃省财政供养人数占总人口的比重1998年为3.2％，同年全国的比重为3％；2004年甘肃省的比重上升到3.63％，而同年全国的比重下降到2.84％。1998年到2004年，全省财政供养人员经费支出年均递增23.5％，而同期全省财政收入年均递增14.2％，人员经费增长超过财力增长9.3个百分点。
（三）行政机关机构改革效果不甚理想，事业单位机构改革滞后。
行政机关机构改革分流人员逐级向下属事业单位安排，事业单位由于养老和失业保险未及时实施，机构改革举步维艰，导致财政供养人数不但未减反而有上升趋势。
三、完善零基预算的对策
（一）重新核定行政事业单位编制，压缩财政供养人数
80年代初国家对大部分事业单位的编制进行了一次性核定，以后调整只限于军转干部和复退军人。90年代末对行政机关编制进行重新核定。由于社会经济发展水平已发生了很大变化，特别是有些事业单位随着市场经济体制改革的进一步深化，其职能发生了重大转变，重新核定、核减机关事业单位编制很有必要，而且有一定的压缩空间。如果重新核定编制有困难，可利用行政事业单位每年自然减员的时机，不允许补充新增人员，在编制管理部门监控下，若干年后单位编制人数自然下降，财政供养人员规模会趋于合理。
加快行政事业单位社会保障体系建设，加快事业单位改革步伐。事业单位改革的关键是解决工作人员社会保障，即养老保险和失业保险问题，这样才能从根本上解决人员能进能出的问题。真正做好单位定编定岗定员工作，抑制人员经费过快增长的势头。
（二）将预算外收入纳入预算管理
调查清理行政事业单位预算外收入和所办经济实体（企业），对充分利用单位房产、资产、资源、技术等进行创收的，政策应当予以鼓励。使预算外收入除解决其从业人员的工资福利待遇外，还应抵充本单位一定数量的财政拨款。也可根据预算外年收入量，安排本单位的富余人员，减少财政供养人数。同时也能有效制约行政事业单位滥发津贴补贴问题。
（三）对事业单位要按其服务性质进行分类，确定不同的财政资金供给政策
经过广泛的深入调查研究，对于能够体现社会共同需要，从事代表社会共同利益和长远利益的事务，靠市场机制调节不了的公益性事业单位，应由财政提供经费；对于既符合社会共同需要，又有一定的经营性特点，能由市场进行部分调节的事业单位，属于准公益性的，财政可以确定必要的资金扶持数额，经费不足部分由单位创收解决；对于从事竞争性和盈利性事务，属于经营性或者基本上属于经营性的事业单位，应积极创造条件推向市场，使其与财政供给脱钩。逐渐减少财政供养人口的压力，使财政供养人口占全省总人口的比重趋于合理。
（四）要根据行业发展水平和社会需要，结合单位的实际情况编制部门预算
各个行业工资制度不同，相应的人员经费预算也应有所差别。职工人数和单位级别固然是公用经费预算应当考虑的重要因素，但单位规模、所辖下属单位个数及其相互间距离是办公费、邮电费、交通费、差旅费等的直接影响因素。部门预算制定前应当由各预算单位逐级开展调查研究，主管部门统计分析公用经费支出规律，考虑逐年增资因素和行业发展规划以及本单位纳入预算的各项非税收入情况，向财政预算部门提出部门预算建议，供预算编制部门参考。
（五）增强编制预算的透明度、公开性和约束力
客观地讲，要彻底杜绝预算编制方面主观因素的影响是非常困难的，也是不现实的。预算编制部门应该制订并公开各行业行政事业性经费预算定额，公布对水利等特殊行业省属垂直管理单位预算倾斜和照顾原则，做到单位之间人均经费的基本平衡，使各项事业基本达到均衡发展。同时完善零基预算工作程序，建立对预算申请新旧支出项目的调研、评价、考核和监督机制，切实解决预算编制粗放的问题，实现预算细化目标。
参 考 文 献
[1] 甘肃省财政厅关于2000年省级农口财政支出预算的通知
[2] 甘肃省财政厅关于对省水利厅2001年部门预算的批复.
[3] 甘肃省财政厅关于省级部门预算的批复（2002-2005）.
[4] 李堋，梁蓉兰主编. 甘肃财政年鉴（2002-2004）. 兰州：甘肃人民出版社. 2003-2005.
[5] 苏志希. 新时期甘肃的财政改革与财政工作. 甘肃社会科学. 2001.
[6] 李有定.甘肃省财政支出存在的问题、成因及对策. 甘肃社会科学. 2001.
[7]甘肃省水文水资源勘测局. 部门决算（2000-2005）.
[8]国家统计局 中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报 硒都信息网 2005.2.28
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