近年来,地方固定资产投资迅猛增长，成为宏观调控的重点和难点。转轨时期，财税体制与固定资产投资有着怎样的内在联系？全面认识并处理好它们之间的关系，有助于进一步推动财税体制改革和更有效地制定宏观调控政策。
收入体制对固定资产投资的影响
收入是支出的源泉，收入多少直接决定本地政府自主意志实现的程度。由于固定资产投资状况事关区域财源状况，地方政府自然要力促投资增长。
1．争抢税收增量的收入划分体制势必刺激固定资产投资膨胀。我国现行税收划分体制的主要特征之一就是让各级财政收入增长依赖税收增量。一是中央财政对地方财政的税收返还以1:0.3的税收增长系数为依据。这实际上就是把各级财政收入增长捆在了增值税和消费税两税增长的战车上，尽管地方财政得小头，但两税规模占税收总额60%的现实值得地方政府拼尽全力争取。而确保两税增长有效的途径就是通过固定资产投资扩大产能。二是现行税收划分表面上看是以税种为依据，实际上仍然保留了基数法，各级地方财政的既得利益上级要保护，2002年的所得税分享改革也延续了这种分配原则。这样，各级财政必须从税收增量中获得财政收入持续增长的支撑点，以此来维持本级财政的可持续发展。三是现行税收划分办法把与房地产相关的小税种（如契税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税）全部划给了地方，目的就是要让地方政府掌握这部分税收增量。地方政府也抓住了这个机遇，实行分税制后，这些小税种收入快速增长，比如契税，2006年已达850亿，比1994年增长了10倍以上。固定资产投资本质上就是未来的经济增量，税收增量主要得益于经济增量。近三年，我国的税收增速在20%以上，固定资产投资增速在25%左右，GDP增速10%以上，三项指标的联动性表明，税收增量紧随固定资产膨胀。值得注意的情况是房地产投资目前已占城镇固定资产投资总额的20%多。这表明固定资产投资的税收增长效应在地方政府层面较大程度上是体现在房地产业扩张上的。
2．现行税收划分和税制强化了地方政府扩大第二产业和房地产业投资的倾向。我国现行税收划分办法把增值税的25%、营业税和城市维护建设税、房地产税收、国有土地有偿使用收入划归地方财政，税制特征是把课税重点放在第二、三产业上。显然，这种税制安排与地方收入范围相对应，无疑会刺激地方政府快速发展第二产业和房地产业。近年来，我国城镇固定资产投资结构呈现多元化格局，其中4大支点为制造业、房地产业、交通运输、仓储、电力、燃气及水的生产和供应。特别是房地产业，2005年占城镇固定资产投资总额的比重已达23.3%。从全国分产业和行业固定资产投资情况，第一产业固定资产投资占总固定投资的比重不到3%，且呈逐年下降趋势；第二产业固定投资占比超过40%，且增长迅速（近两年年均增长35%左右）、比重不断上升，其中制造业固定资产投资2005年增长36%，比固定资产投资总额增长率26%高出10个百分点。第三产业中的房地产业固定资产投资总额的比重也接近1/4。
3．现行预算管理不完整促使地方政府通过增加固定资产投资来获取自主支配使用的非税收入。我国的地方政府预算管理目前包括一般预算管理和基金预算管理两种方式，总体而言，纳入政府间收入划分的财政收入主要是一般预算收入，为此，地方政府更愿意扩大基金预算收入和其他非税收入。此外，我国目前国有资本经营收益和社会保险金收入尚未纳入预算管理，同时，较大部分土地有偿使用收入也未纳入预算管理。固定资产投资膨胀带来的不仅是税收，还包括非税收入，而且这部分收入主要划归地方财政。特别是对县级政府来讲，由于上级政府总是关注税收划分，较少考虑非税收入划分，固定资产投资膨胀带来的本级财政收入甚至会超过税收。突出的例证是，土地出让金在短期内给县级财政带来的收入要大于税收。
政府支出体制对全社会投资的影响是多途径和多层次的，在不同的层面上，政府控制的力度有所不同，效果也不同。
1. 财政一般预算中的基本建设支出。改革开放以来，基本建设支出占一般预算支出的比重和全社会固定资产投资中来自预算内资金所占比重都是下降的，前者从1981年的22.6%逐渐下降至2005年的11.9%，后者从1981年的28.07%下降至2005年的4.39%。但这并不说明政府不重视基础设施的投资，而是反映了随着市场经济的发展，基础设施投融资的方式发生了巨大的变化。预算内投资以外的资金，既有政府通过别的方式投入的，也有社会、外资等多种途径投入的。政府通过BOT、PPP等多种融资创新工具吸纳社会资金，起到了四两拨千斤的作用。
2.财政一般预算内的建设性支出。通过分析建设性支出，可以大略了解政府对经济建设的干预程度。我国预算内经济建设支出从1978年的718.98亿元增长至2005年的9316.96亿元，占预算内支出比重则从1978年的64%下降到2005年的27.46%。经济建设性支出的大幅下降反映了政府在竞争性经济领域的大幅退出，开始向教育、卫生、安全等公共事务倾斜，对基础设施、生产建设投资开始逐步减少，但仍远远高于发达国家9.5%的平均数。
3.基金预算收支。基金预算收支主要是政府在部门中的收费，并且收入与支出都是对口的。除了社会保险基金，最多的分别是土地有偿使用支出和工业、交通部门基金支出，此外，农业部门的基金支出也不少。由此可见，基金预算支出是一些部门的重要财力，甚至比一般预算提供的财力要大。虽然基金预算支出中究竟有多大的比例用于投资，多大的比例用于人员经费，还没有非常详细的数据，但可以肯定的是，基金预算收支是地方政府可用于投资的重要财力。
4.预算外资金。预算外资金基本上是地方政府的合法小金库。据统计，2005年预算外资金中用于基本建设的支出和城市维护的支出达到481.1亿元，占当年预算外资金的11.1%。由于地方政府对于预算外资金的运用有很大的自主权，因此他们经常会把它挪用在其他建设项目中，甚至一些会投入到竞争性投资领域。
5.国债投资。国债投资主要是中央的项目，另外也有一小部分通过补助或者转贷拨付给地方政府。由于大部分国债资金不需要偿还，因此地方政府把争取到国债资金放在首位，而把项目本身的经济和社会效应放在了次位。但另一方面，中央经常会要求地方政府对下拨的国债资金进行配套，从而对地方政府形成压力。
6.土地收入用于投资性的支出。土地资源是地方财政收入和影响投资的重要筹码。一方面，土地收入是地方政府自行支配的重要财源。从目前已有的研究看，扣除完比例很小的征地补偿费用等之后，地方政府土地出让金的收入主要用于基础设施建设，但也不排除地方政府另作他用，如为形象工程和政绩工程提供资金。目前，土地引致的投资量巨大，不仅地方政府把土地收入再用于投资项目，而且土地批租会极大促进其它项目的投资，成为城市投资的“火车头”。例如，土地批租会直接推动城市化和房地产投资，并带动钢铁、水泥等制造业的投资，进而拉动全社会固定资产的投资。
7.债务融资用于投资性的支出。地方政府还会通过债务融资的方式用于固定资产投资，既有生产性的，也有非生产性的。其中非生产性固定资产投资迅速增长值得引起注意。近年来，各地投资建设大学城和办公大楼，很多是通过举债投资兴建的。
8.政府控制国有企业的投资。从地方政府主导地方国有企业投资的角度来看，虽然近年来政府财政性投资比重降低，但政府通过行政性资源控制仍然主导了地方大量的投资活动，全社会固定资产投资的行政性配置并没有减退。各级政府大量从事直接资源配置活动，并用行政审批方式干预微观主体的资源配置活动，一些传统的垄断性、高利润行业长期形成国有垄断，民间资本很难进入，要素配置的市场化程度低、资源配置效率低下，导致价格信号扭曲和要素流向不合理。各种因素表明，地方政府对国有企业的投资起着重要甚至是主导的作用。
综合上述分析，首先得出如下几个基本结论：
1.我国的财税制度安排具有引致固定资产投资膨胀的基本条件。一般来讲，当西方国家面临经济萧条、试图刺激经济增长时，往往从减税刺激消费的角度去落实政策意图，而很少能够通过直接扩大投资来带动经济增长。我国则不然，13亿人口的基本生活需求外加城镇化推进和强烈的消费进步意念以及公共产品供给欠账累累，使得中国成为世界上内需最大的国家，客观要求固定资产投资不断膨胀。与此同时，整体经济制度安排在很大程度上也引发了固定资产投资膨胀。财税制度是较为突出的例证。以流转税为主的税收结构和高流转税税率、高所得税税率与低资源补偿税率相搭配，使固定资产投资具有启动成本低、政府收入回报高的特征。反过来，17类功能性支出连带出的几百项支出充分说明我国的政府职能宽大无比，必然引致地方财政支出范围漫无边际。如果地方政府不尽全力扩大财源，根本不可能应对既定支出制度的基本要求。因此，不断追加固定资产投资成为实现地方财政平衡的客观选择。
2．地方政府收入管理制度多样化难免招致固定资产投资膨胀。地方政府收入分为税收和非税收入两大类。对这两大类收入又分别采取了一般预算管理、基金预算管理和非预算管理3种方式。所有税收和非税收入中的部分行政事业性收费进入一般预算管理；非税收入中的部分政府性基金进入基金预算管理；部分非税收入中的收费和基金归入非预算管理。进入上下级政府算账视野的主要是税收。因此，在尽可能扩大自主支配财力观念引领下，地方政府始终倾力增加非税收入。固定资产投资膨胀，不仅带来税收，也可带来非税收入，对地方政府来讲，最有价值的是可自主支配的非税收入。这种制度安排更加有效地激励了地方政府追求固定资产投资膨胀。
3．财政投资性支出的多样化客观上放大了地方政府对固定资产投资膨胀的助推作用。地方政府的投资性支出目前大致分为基本建设支出、企业挖潜改造支出、贴息和基金支出4大类。资金来源涉及税收和非税收入。多样化的投资性支出使得地方政府可以随机选取投资切入点，能够把不同来源的资金整合在一起上大项目，这对固定资产投资膨胀的助推作用具有放大效应。
4．在地方政府层面事实上已经形成了用一般预算收入保运转、用债务支出搞建设的格局。地方政府特别是市、县、乡三级政府肩负着地方公共产品供给职能，对于一个有着13亿人口而人均财力不足400美元的大国来讲，地方政府掌握的3万亿元预算资金应付一般公共服务支出需求确实已是非常困难的。然而，客观情况是，中央政府和地方政府又都认为推进城市化、完善公共设施和基础设施、提升教育水平、加强环境保护是必须要办的事，这些恰恰都是资金耗费量大的滚动支出项目。为此，地方政府只能靠发债融资来解决问题，尽管是采用了不规范的融资方式（国家机器出面担保、以企业面貌出现发债），目前的现实是，大部分城市的政府建设性负债都已超过年一般预算收入，近年来各省热衷上马的大学城建设又使地方政府负债至少增加3千亿元，粗略估计，各级政府的建设负债余额不会低于1万亿元。
5．地方政府的固定资产投资带有上下联动性质。对于中国这样一个上级政府有权对下级政府实施全面行政管理（从人事、机构到职能）的国家来讲，各级政府支出责任边界清晰、互不介入是根本不可能的。正因为这点，我国的各项财政支出几乎全是上下联动的，可以说，现在找不到哪一项支出中央一点不介入或地方一点不介入。政府固定资产投资是带有上级政府社会发展政策取向和宏观调控意图的支出行为，因此，以专项转移支付方式下达的固定资产投资项目总是要求下级政府配套，这种联动的方式目的在于统一上下级政府意志并实现资金互补。然而必须看到，恰恰是联动，使得政府固定资产投资层层连带出放大效应。
目前，财政已逐步退出竞争性领域，投资性支出主要流向非生产性固定资产。因此，在考虑如何抑制固定资产投资过度膨胀时，不应把着力点放在如何控制政府支出上，而是要研究如何通过制度安排包括财税制度来引导投资速度和投资结构。
1．明晰中央、省、市县事权，建立健全与事权相匹配的分税、分级财政体制。1994年实行分税制之后，政府事权结构发生了变化，比如社会保障逐渐成为必须由政府全力办好的事。此外，公众的公共产品供给要求不断提高，比如人们强烈呼吁的基本公共服务均等化。这些事权上的变化客观要求重新明晰各级政府的事权，进而建立与事权相匹配的财权配置模式。为此，必须逐步完善地方税收体系，调整各级政府间的财力划分，加大转移支付力度，调整转移支付结构。进一步明晰中央、省、市县事权，落实省以下分税制和合理构建地方税体系（以财产税、资源税为支柱），建立健全与事权相匹配的分税、分级财政体制，消除中长期地方政府投资膨胀的深层次体制性内因。
2．编制政府财务报告。目前，我国的财政收支已经突破5万亿元大关，如果把国有资产收益和生活保险基金考虑进来，保守估计，政府所掌握的年度资金量可达7万亿元。另一方面，我国历年的财政支出形成了巨额存量资产，保守估计行政事业单位资产已达10万亿元。反过来，我国的债务余额也在不断增加，估计国债（3.78万亿元）和地方债务加总起来不会低于5万亿元。为此，我国应着手准备编制政府财务报告，但有4个问题须要解决：一是继续完善政府收支分类，特别是细化经济性分类与功能性分类的对应；二是建立完整的与政府收支分类相呼应的政府会计制度，必须解决的问题是如何统一行政单位会计制度与事业单位会计制度；三是抓紧进行行政事业单位资产清查，摸清家底；四是建立完整的政府债务统计体系。编制政府财务报告可先粗后细，逐步完善，重点突出政府的资产、负债、资金绩效三方面内容，定期报送各级人大并向社会公布。
3．把各类政府资金统一纳入预算管理。尽管近年来各级政府的财力使用相对走向规范，即便是非税收入也很少被用于竞争性领域投资，但变相的手段是利用非税收入的减免来刺激区域固定资产投资，其中有些投资流入产能过剩行业，比如电解铝、煤炭行业。特别需要指出的是，由于我国未建立国有资本经营预算体系（2007年只在中央本级部分企业试行编制国有资本经营预算，并从2008年起对试行企业2007年实现的国有资本收益进行收取——编者），国有资本不上交财政，国有企业投资结构处于失控状态，一些大型国有控股企业一方面要求政府投资企业的技术改造，另一方面则向产业过剩行业投资或单纯追求产能扩张，为此，我国有必要逐步把所有政府资金纳入预算管理，最终形成与发达国家同口径可对比的政府财力管理模式。把所有政府资金纳入预算管理后，上下级政府之间确定财政关系时，可依全口径财政收支来核算收支和转移支付，按照税收和非税收入总额多少确定收入划分办法。要实现这点，应建立社会保险资金预算、国有资产收益预算和政府投融资预算、社会保险资金预算可反映各项社会保险资金收支及余额状况，并列示资金运作状况。国有资产收益预算应反映经营性资产和非经营性国有资产存量与流量变化情况及其收益额度和使用状况。政府投融资预算应反映政府有偿性资金运作状况，其中包括政府债务收支和有偿使用资金收支。
4．进一步完善政府间转移支付体系。地方政府固定资产投资膨胀的主要原因之一是地方政府自感财力不足，必须通过上各种项目来增加税收，政府间转移支付所要解决的问题是弥补支出缺口。但是，现在必须认识到，一级政府财力是否充分是一个相对的概念，客观的标准应是多少财力可满足现阶段体制性支出需求，基于此来确定上级政府对下级政府的转移支付金额。目前我国各级政府间的转移支付总体政策取向是实现区域公共服务均等化。究其根本就是要以均等化的公共服务所需资金来确定转移支付金额。要实现这点，我国有必要进一步完善现行的转移支付体系。为此，可考虑重点解决一般性转移支付金额确定标准和建设性专项转移支付审批标准两个问题。就前者而言，必须根据各地实际情况选取合理的标准收入和标准支出计算因素，其中标准收入因素的确定应与税制改革相衔接并选取科学的计量模型测算经济增长；标准支出因素的确定应把细化物价变动测算作为重要前提条件并与支出责任划分调整与细化相衔接。就后者而言，今后建设性专项转移支付的确定必须以明确、细化的产业政策和社会发展政策为依据，基于此，把资金预算和投资绩效评价结合起来，特别是重大项目，可考虑从滚动预算的角度去设计资金配置规划。同时，应考虑尽可能明确建设性专项转移支付的投入标准和产出标准。为此，需要建立相对完整的政策体系和核算体系。
